El “ingreso ciudadano” en la agenda de políticas públicas de la Argentina[1]
Alberto Barbeito, Rubén Lo Vuolo [2]
Introducción
En el contexto de América Latina, Argentina fue un caso pionero en el desarrollo de las instituciones del Estado de Bienestar (EB). Sin embargo, el régimen de bienestar argentino presentó particularidades que lo diferenciaron de los modelos europeos, especialmente: i) la ausencia de partidos políticos competitivos durante gran parte de su desarrollo; ii) una configuración híbrida que combina elementos de los distintos “regímenes” vigentes en los países centrales[3]; iii) la ausencia de algunas instituciones típicas, como es el caso del seguro de desempleo, que recién aparece a comienzos de la década de los años 90s, cuando el sistema entra en una fase de crisis y retracción.
En la conformación de este régimen híbrido se reconocen, por un lado, las políticas distintivas de los modelos “institucionales-redistributivos” de inspiración “social-demócrata”, como las políticas de educación y salud públicas, de cobertura pretendidamente universal y gratuita. Por otro lado, las políticas de seguro social propias de los regímenes “corporativos” (previsión social, asignaciones familiares y seguros de salud bajo administración sindical conocidos como “obras sociales”). Por último, las políticas de carácter asistencial, propias de los regímenes “residuales” o “liberales”.
Los seguros sociales constituyeron los determinantes fundamentales de la dinámica del conjunto de las instituciones sociales, tanto por su importancia relativa en el gasto público social total como por su influencia en la configuración de las relaciones económicas y sociales. Este predominio responde, principalmente, a dos tipos de factores. Uno, de carácter político, dado por la estrecha relación entre los sindicatos y el Estado desde el gobierno de Juan Perón (1945-55). Otro, de orden económico, constituido por los altos niveles (en términos latinoamericanos) alcanzados por el empleo asalariado formal durante la etapa de maduración institucional del sistema.
La universalización de la protección social se concebía como una sumatoria de cuerpos autónomos de seguros sociales, identificados con la organización de los diferentes grupos laborales. El empleo formal y la pertenencia a una organización sindical, eran la vía natural de acceso a la cobertura pública de las diferentes contingencias sociales[4]. La definición de los beneficios sociales privilegiaba la fijación de niveles “máximos” para los grupos mejor posicionados en la escala sociolaboral. El resto, pugnaba por “engancharse” en los regímenes preferenciales de los más beneficiados. En consecuencia, los beneficios sociales se veían como la resultante de las negociaciones bilaterales de cada grupo de presión con el Estado antes que de la idea del acceso a básicos iguales para toda la población.
De este modo, las instituciones de protección social fueron afirmándose sobre la base de una amplia red de “seguridad laboral”: plena ocupación de la fuerza de trabajo, estabilidad en el empleo, fijación estatal de salarios mínimos, indemnizaciones por despido o por accidentes, y representación de los intereses de los trabajadores[5].
El derecho al empleo y la ética del trabajo fueron siempre los valores dominantes en la tradición de las políticas públicas de la Argentina. La pobreza se veía como una situación transitoria resultado, mayormente, de la falta temporal de empleo por parte del jefe de hogar, problema que por otro lado afectaba a una proporción baja de la población. En consecuencia, las políticas de sostenimiento de ingresos para la atención de los “trabajadores pobres” no tuvieron entidad significativa, como tampoco los programas asistenciales de empleo ni la existencia de un seguro para los desempleados. Los ingresos de la población se sostenían mediante la fijación de los salarios mínimos legales o los básicos de convenio en el mercado de empleo, y algunas escasas políticas asistenciales que distribuían bienes y servicios, pero no dinero.
Puede afirmarse, entonces, que los presupuestos propios del ingreso ciudadano no formaban parte de los principios de organización social. Como tampoco la idea de alguna forma de garantía de ingreso desvinculada del empleo, ni siquiera políticas sociales que pretendieran alguna distribución masiva de poder adquisitivo monetario.
Crisis y retracción del sistema de políticas públicas
Las bases de sostenimiento de este sistema de políticas públicas se fueron erosionando durante los años 70s, y particularmente luego del golpe de estado de 1976. La dictadura militar aplicó políticas de liberalización y de apertura comercial y financiera que culminaron con aumentos explosivos del endeudamiento externo. Con la recuperación de la democracia en los años 80s, la economía se encontraba fuertemente condicionada por el creciente peso de la deuda externa y su correlato de estancamiento, aceleración inflacionaria, caída del salario real, concentración del ingreso y conflicto distributivo. En este período, los impactos negativos sobre el mercado de empleo no se manifestaron tanto sobre la tasa de desocupación abierta sino, más bien, por el aumento de la precariedad laboral y la difusión de variadas modalidades de subocupación: trabajadores por “cuenta-propia” de bajas calificaciones e ingresos; empleo femenino en servicios domésticos y asalariados no registrados en un creciente sector informal.
Los años ochenta culminaron en un traumático proceso hiperinflacionario y el acceso al poder de una coalición neo-conservadora encabezada por el Presidente Carlos Menem. Argentina se embarcó entonces en un proceso de aceleradas y profundas reformas institucionales, en línea con los dogmas más extremos del llamado “Consenso de Washington”. Con un decisivo apoyo de los organismos internacionales, en la década de los 90s se impusieron políticas de apertura comercial, liberalización financiera, flexibilidad laboral y privatización de empresas públicas, combinadas con la aplicación de un esquema monetario y cambiario de caja de conversión (currency board)[6] y tipo de cambio fijo. Argentina constituyó un caso extremo de “retracción” y “desmantelamiento” de las instituciones típicas de los Estado de Bienestar construidos desde la posguerra[7].
En los primeros años de vigencia del régimen de convertibilidad la tasa de crecimiento económico se sostuvo sobre tres fuentes principales: i) ingreso de capitales externos; ii) aumento del endeudamiento público y privado; ii) venta de patrimonio público. La fase expansiva de este régimen de acumulación tuvo una primera crisis en 1995 en ocasión de la crisis financiera mexicana (el llamado efecto “tequila”). Luego de una corta recuperación posterior, a partir de 1998 comienza una prolongada etapa recesiva que se prolongaría hasta mediados del 2002.
La transformación de las normas e instituciones que regulaban las relaciones laborales ocupó el centro de estas mutaciones. Bajo la presión de un tipo de cambio fijo y sobrevaluado, y junto con la reducción de los impuestos al salario, se avanzó en una profunda desregulación de las relaciones laborales, la creación de múltiples figuras de empleo por tiempo parcial, disminución de los costos de despido de personal y ajuste generalizado de los planteles laborales. El impacto del conjunto de estas políticas sobre el mercado de empleo fue muy negativo: cierre de empresas; desarticulación de cadenas productivas; destrucción de puestos de trabajo; aumento del desempleo, la subocupación y las ocupaciones precarias[8]; disminución de la protección social atada al empleo. Como resultado, para el año 2000 se estimaba que más de la mitad de la fuerza de trabajo se encontraba en situación de “vulnerabilidad laboral”[9].
Con el propósito declarado de atender el sostenido proceso de deterioro del empleo, presentado como una situación “transitoria” de la que se saldría como resultado de las reformas de mercado emprendidas, se lanzaron diferentes programas asistenciales de empleo y se implantó un seguro de desempleo. Sin embargo, el gasto conjunto del seguro de desempleo y de los programas asistenciales de empleo transitorio tuvo escasa relevancia no llegando a superar 0,2% del PBI. De esta forma, la cobertura del seguro de desempleo osciló entre 6% y 9% del total de desempleados registrados estadísticamente, dado que sus reglas excluyen a los trabajadores autónomos y los asalariados no registrados, como así también a grupos específicos (como trabajadores rurales y de la administración pública). El derecho a la percepción del beneficio es de corta duración (entre 3 y 12 meses) y la tasa de reemplazo del salario de actividad fue recortándose progresivamente hasta llegar a representar valores próximos a ¼ del salario medio del sector privado de la economía. Por su parte, los programas asistenciales de empleo (transitorios, insuficientes y muy selectivos) respondieron principalmente a objetivos de clientelismo político, como lo demuestra el hecho de que su dinámica estuviera asociada con los períodos electorales.
Hacia fines del 2001 la descomposición política y económica llevó al colapso del régimen de convertibilidad. La caída de las reservas internacionales aceleró la crisis financiera que derivó, primero, en el bloqueo de los depósitos bancarios y, luego, en la renuncia del Presidente Fernando de la Rúa (electo en 1999 como cabeza de una alianza de oposición al partido peronista que había gobernado durante la última década) en un ambiente generalizado de protestas, represión y violencia social.
La sucesión de varios presidentes en pocos días concluyó con la designación por la Asamblea Legislativa de un nuevo mandatario para concluir el período de cuatro años para el que había sido elegido el ex presidente De la Rúa. Los nuevos gobernantes dispusieron el “default” de los bonos de la deuda pública, el abandono del régimen de moneda convertible y una maxidevaluación del peso. Estas medidas, adoptadas fuera del contexto de un programa económico consistente, profundizaron, en el corto plazo, el deterioro económico y social [10]. Mientras tanto, para los organismos multilaterales de asistencia técnica y financiera, como así también para los países desarrollados involucrados en su conducción y con intereses económicos en el país, Argentina dejó de ser proclamado como un “ejemplo a imitar” para transformarse en uno a repudiar e, incluso, a castigar.
Entre 1998 y 2002 la economía argentina registró 4 años consecutivos de caída del PBI, acumulando en el período una disminución de 17.4%. La tasa de desempleo abierto del Gran Buenos Aires (el área urbana más importante del país) pasó de 13.2% a 17.8% y la tasa de subempleo horario creció de 13.3% a 19.9%. El deterioro y la desigualdad del ingreso es igualmente impactante. El número de hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza se duplicó, pasando de 20.1% en 1996 a 42.3% en el 2002. Por su parte, los hogares en situación de indigencia (ingresos inferiores al costo de una canasta alimentaria básica) crecieron en igual período de 2.2% a 16.9%.
Los orígenes del debate sobre el Ingreso Ciudadano
En los últimos años, al ritmo de los procesos sociales reseñados en los puntos anteriores y como parte de la generalización de las críticas al tipo de organización económica y social impuesta en el país, la noción de renta básica se fue abriendo un espacio en el debate. La idea del “ingreso ciudadano” (IC), término con el cual se difundieron en el país los conceptos de “ingreso básico” o “renta básica”, no forma parte de la tradición en materia de políticas públicas. En el contexto de su surgimiento, el IC no aparece como una propuesta de política social aislada, sino como integrada a visiones alternativas que pretenden confrontar con los esquemas de políticas económicas y sociales que aún siguen siendo hegemónicas.
Esta circunstancia puede explicar la ambivalencia que presenta el tratamiento del IC. Por un lado, el concepto no termina de afirmarse en el ideario de los grupos políticos y sociales de mayor poder real, quienes utilizan algunos elementos simbólicos pero restringiendo sus alcances y objetivos, limitándolo a la mera entrega de alguna suma de dinero a ciertos grupos preseleccionados. De esta forma, se desactiva la potencialidad de la propuesta como alternativa de profunda transformación del sistema de políticas públicas vigentes, tal y como se pretende desde los sectores – todavía minoritarios- que la impulsan.
Los primeros planteos sobre el ingreso ciudadano se relacionan con los trabajos del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (Ciepp), institución a la que pertenecen los autores del presente documento[11]. El abordaje expresado en los estudios del Ciepp apunta a colocar el tema del IC en directa vinculación con los temas centrales del debate económico y social del país y de América Latina: los crecientes problemas de exclusión social[12] y la pobreza[13].
Desde esta perspectiva, considerando el contexto de desarticulación del empleo, y el aumento de la exclusión social y la pobreza, procesos típicos de sociedades como la Argentina de los últimos años, se asumen como deseables los siguientes valores: i) que debería existir una red de seguridad en el ingreso que garantice que ninguna persona caiga por debajo de ciertos mínimos; ii) que esta red debería conformar una base desde la cual las personas puedan competir en mejores condiciones en el mercado laboral y asistir (y permanecer) en el sistema educativo; iii) que esta red de seguridad debería ser de fácil acceso, no estigmatizar ni discriminar a los perceptores y evitar prácticas clientelistas; iv) formar parte de un sistema de arreglos institucionales que favorezca el incremento de la demanda de fuerza de trabajo sin disminuir los estándares de vida de la gente; v) que el acceso a los beneficios de la red sea independiente de la actividad o condición ocupacional de las personas.
Estos postulados confrontan tanto con las políticas que caracterizaron al tradicional régimen de estado de bienestar construido en el pasado, como con las posturas hegemónicas más recientes que, inspiradas en las políticas neoliberales del “Consenso de Washington” impulsaron su retracción y desmantelamiento. Esta postura considera a los problemas de exclusión y de pobreza como fenómenos acotados, transitorios, los que irían en progresiva disminución a medida que las políticas macroeconómicas recomendadas logren encauzar el crecimiento. La falacia de este camino es mas que evidente a la luz de los resultados provocados por su prolongada aplicación en el país[14].
Desde mediados de la década de los años 90s, los conceptos centrales de la propuesta del IC se empezaron a difundir en ámbitos académicos. Lentamente, comenzaron a presentarse trabajos en cursos de especialización en políticas sociales y a debatirse en ámbitos académicos. Más lentamente, la idea del IC también empezó a conocerse en el ámbito político.
El incipiente debate derivó a la consideración de la “viabilidad”, especialmente, en cuanto al sustento político y a los límites que surgen de la restricción fiscal en un país con alto endeudamiento, prolongada depresión económica y débil administración tributaria. Por estas razones, se presume que son remotas las posibilidades de aplicación de un IC pleno en el corto plazo, de donde el debate se orienta a considerar la aplicación de variantes de IC de alcance parcial pero que, a la vez, tengan impactos inmediatos sobre los grupos más vulnerables[15]. Los términos del debate se plantearon en base a una doble estrategia: por un lado, comenzar el proceso de implantación por vía de garantizar un ingreso ciudadano universal para la infancia[16] y, por otro lado, atar esta propuesta a una simultánea reforma del impuesto a las rentas de las personas físicas, dado que el país registra una de las recaudaciones más bajas en la comparación internacional, debido a un generoso e inequitativo régimen de privilegios y exenciones [17].
Los argumentos centrales para defender como primer paso el IC a la infancia sostienen que, en Argentina y en América Latina, “la mayoría de los pobres son niños y la mayoría de los niños son pobres”. Gran parte de la pobreza individual se explica por el mayor tamaño de los hogares y por la mayor proporción de personas económicamente dependientes (menores, ancianos) en los mismos, situación que aumenta la presión sobre el ingreso de los miembros económicamente activos. La ausencia de mínimas redes de seguridad social hace que la única salida que tienen estos hogares para mejorar sus ingresos sea lanzar a más miembros a la búsqueda de alguna actividad remunerada.
De esta forma, los niños de las familias pobres se ven forzados a trabajar habitualmente en edades muy tempranas. De allí surge un segundo argumento a favor de la adopción de la estrategia de comenzar la implantación del IC por los niños: los problemas fundamentales de retención escolar se deben a la situación económica de los padres. La pobreza determina una temprana inserción de los niños en el mercado de empleo, causando deserción escolar o bajos rendimientos. Además, en su gran mayoría, la incorporación laboral anticipada tiene lugar en actividades informales y de gran precariedad (cuando no, en actividades vinculadas al delito). En consecuencia, los niños no sólo abandonan el proceso educativo formal sino que disponen de escasas posibilidades de incorporar destrezas y conocimientos mediante el “aprendizaje en el trabajo”.
Otro aspecto que actúa en favor de la implantación del ingreso ciudadano a la infancia es la preponderancia de la pobreza dentro de los hogares que cuentan con jefatura femenina. Esto se conjuga con la comprobación de que la inserción laboral de las mujeres de los sectores populares no responde a motivos de “autonomía” o de “realización profesional”, sino a la necesidad de complementar los bajos e inestables ingresos de sus cónyuges. Esta urgencia las obliga a aceptar actividades de bajos ingresos y nula reputación social (como es el caso del servicio doméstico). Por lo tanto, el argumento a destacar es que la garantía de un IC que cubra a la infancia no sólo habrá de beneficiar de manera directa a los menores sino que, al mismo tiempo, otorga un piso de ingresos que aumenta el bienestar y los grados de libertad en el mercado laboral de los padres.
En el plano instrumental, la estrategia de priorizar la adopción de un IC a la infancia se ve fortalecida por la existencia de programas sociales orientados a la protección de los menores. Aún cuando las coberturas y los beneficios que otorgan son limitados, la masa de recursos que operan son de cierta consideración y constituyen una fuente potencial reasignable a la propuesta del IC. En el caso particular de Argentina, existen numerosos programas asistenciales que operan de manera fragmentada, con coberturas inadecuadas y que generan subordinación política y clientelismo. Además, bajo la lógica del seguro social existe un programa de “asignaciones familiares”, que consiste en el pago de una suma mensual por hijo a los trabajadores asalariados registrados. La cobertura excluye del beneficio a los menores hijos de trabajadores autónomos o asalariados no registrados. Como consecuencia de esto prácticamente la mitad de los niños y las niñas del país quedan fuera de la cobertura del programa de asignaciones familiares; estos son precisamente menores que habitan en los hogares de menores ingresos y con mayor número de hijos [18].
Otros mecanismos de transferencia de ingresos fundados en la niñez o la familia son más sutiles e intransparentes. Es el caso de las deducciones “por cargas de familia” que operan en el impuesto a las ganancias (ingresos) de las personas físicas. Estas deducciones constituyen “ahorros tributarios” de las familias, con la particularidad de que no son aprovechados por las personas de bajos ingresos (en tanto no alcanzan el estatus de contribuyente efectivo) sino que sólo son aplicadas por las personas de ingresos más elevados. Por otra parte, el esquema de deducciones familiares es notoriamente más amplio que el programa de “asignaciones familiares”, puesto que tiene un límite de edad más alto para los hijos e incluye una lista mayor de beneficiarios: cónyuge, y otros familiares en línea ascendente o descendente.
El desarrollo de la discusión acerca de la estrategia de aplicación progresiva del IC incorporó un segundo grupo poblacional de interés: los adultos mayores. A raíz de la crisis económica y los resultados negativos de la reforma del sistema de previsión social de 1994, tuvo lugar una caída sistemática de la cobertura tanto de la población en edad pasiva como de la propia población activa: actualmente sólo una de cada tres personas obligadas a aportar a la seguridad social lo hace efectivamente. Paralelamente, se observa la permanencia y el retorno de las personas de edad pasiva al mercado de empleo (en condiciones precarias), el desarrollo de múltiples estrategias de supervivencia[19] y el aumento de la pobreza en ese grupo de población.
Como resultado de este proceso se hacen evidentes dos cuestiones: i) que el pago de las jubilaciones y pensiones se financia cada vez más con recursos tributarios generales y no con las contribuciones sobre los salarios[20]; ii) que es cada vez mayor el número de ancianos sin chances de lograr una cobertura previsional por el régimen contributivo. En consecuencia, la idea de garantizar un ingreso básico universal para todas las personas en edad pasiva con independencia de su trayectoria laboral y contributiva comienza a manifestarse como una política imprescindible para asegurar algún nivel básico de vida en este grupo de edad.
El papel de los partidos políticos: el Ingreso Ciudadano para la Infancia.
El desarrollo de las investigaciones y el debate académico tuvieron eco en algunos sectores políticos. La terminología y algunos conceptos propios del IC comenzaron a manifestarse en el discurso político, a tomar alguna entidad visible a través de propuestas concretas e iniciativas legislativas.
El principal antecedente que reconoce la idea de aplicar un ingreso de ciudadanía integrado a una reforma tributaria lo constituye un proyecto de ley presentado en 1997 por Elisa Carca y Elisa Carrió, por entonces diputadas nacionales de la Unión Cívica Radical (UCR)[21]. El proyecto disponía la creación de un “Ingreso Ciudadano para la Infancia” (INCINI), consistente en el pago directo y en dinero de un ingreso, en cabeza de la madre, a todos los menores desde el cuarto mes del embarazo y hasta los 18 años de edad.
En términos prácticos, el INCINI significa la extensión del beneficio pagado por el programa de asignaciones familiares a la totalidad de los niños del país, con independencia del estatus laboral y del ingreso de los padres. Para su financiamiento, el proyecto plantea la creación del Fondo del Ingreso Ciudadano para la Infancia (FINCINI) cuyos recursos provendrían de cuatro fuentes principales: i) el programa de asignaciones familiares para lo cual se mantendría en vigencia la tasa contributiva que grava a los salarios; ii) la reforma del impuesto a las ganancias de las personas físicas, que contempla la eliminación de las exenciones fiscales de determinadas rentas (principalmente, la inclusión como sujeto impositivo de las rentas financieras y los dividendos distribuidos por las sociedades de capital); iii) la eliminación de las deducciones por cargas de familia del impuesto a las ganancias de las personas físicas; iv) el cofinanciamiento de las provincias atento a que, como resultado del INCINI, éstas verían disminuir las demandas asistenciales por parte de las familias. En los hechos, el aporte provincial consistiría en la aplicación parcial de transferencias fiscales que el gobierno nacional les destinaba para atender situaciones de emergencia social.
De este modo, el proyecto pretende avanzar en dirección a una mayor integración de las transferencias fiscales de ingresos atendiendo a varios de los principios de organización que son propios de la propuesta del ingreso ciudadano: i) establecer una única transferencia “familiar” cuya fuente de derecho es la niñez[22]; ii) la idea de universalidad, sobre la base de cubrir a la totalidad de los niños y niñas (hasta cierta edad); iii) ampliar la base imponible del impuesto a las ganancias personales de modo tal que todos los ingresos personales queden gravados, con independencia de la fuente en que se originan; iv) la adopción de un sistema administrativo más sencillo, transparente, con costos de gestión más reducidos y ajeno a las prácticas de subordinación política de los programas de asistencia social.
Las legisladoras firmantes del proyecto desarrollaron una intensa actividad comunicacional para difundir la iniciativa del INCINI y estimular la discusión con representantes gubernamentales, partidos políticos, colegios profesionales, autoridades religiosas, organizaciones no gubernamentales dedicadas a la infancia y los derechos humanos. Las muestras de adhesión y apoyo a la iniciativa comprendieron un amplio espectro de personas e instituciones. Entre las más representativas, pueden señalarse a organizaciones de derechos humanos, como Madres y Abuelas de Plaza de Mayo, periodistas[23] y miembros de la Iglesia Católica.
Entre estos últimos, Monseñor Pedro Olmedo, Obispo de Jujuy (una de las provincias más pobres del país) puntualizó que el proyecto del INCINI “terminaría con la discriminación de los niños de acuerdo a la relación laboral de los padres favoreciendo especialmente a las familias pobres con mayor número de hijos y peores condiciones laborales”….»Se usarían mejor los recursos de políticas sociales alimentarias que actualmente tienen altos costos administrativos, llegan superpuestos a unas pocas familias, y no llegan a los más necesitados…..” sería una norma básica de defensa de la vida del ser humano en sus etapas más vulnerables con un criterio universal y preventivo que evitaría la discriminación y dependencia e instauraría un criterio más equitativo y digno para las políticas sociales”. Por su parte, Eduardo Mirás, Arzobispo de la ciudad de Rosario (Pcia. de Santa Fe) señalaba que “..en su conjunto el Fincini llena un vacío y una necesidad concreta en el marco de la Declaración de los Derechos del Niño, en tanto: i) hablar de I.C. es no sólo reconocer teóricamente los Derechos del Niño sino proveer los medios para que se haga efectivo tal reconocimiento (“se decía que nuestros niños llegaban al mundo empobrecidos por el flagelo de la deuda externa y hoy vendrían realmente con el pan bajo el brazo”)”.
No obstante, el tratamiento del proyecto no logró avanzar en el seno de las comisiones del Congreso Nacional. Al cabo de dos años, la iniciativa perdió estado parlamentario y fue archivada. Sin embargo, la reelecta Diputada Elisa Carrió insistió con la propuesta, llevando a cabo una nueva presentación, en la ocasión como líder de un nuevo partido político: Afirmación para una República Igualitaria (A.R.I.).
Precisamente, las Bases Programáticas del ARI para las elecciones presidenciales del pasado 27 de abril de 2003 incluyeron como elementos distintivos de su propuesta política el compromiso de implementación inmediata de dos pilares de ingresos básicos de ciudadanía: uno, que cubriría a la totalidad de los niños/as de hasta 18 años (INCINI); otro, destinado a los adultos mayores de 65 años (INCIMA).
De manera más imprecisa, particularmente en lo que atañe a los grupos de población involucrados y al monto de los beneficios a otorgar, otros dos partidos políticos se expresaron a favor de impulsar una mayor cobertura social de la población económicamente dependiente: niños y ancianos [24]. Ninguna de las tres vertientes en que se dividió el peronismo plantearon en la campaña electoral algún esquema de protección social en línea con la idea de alguna garantía de ingreso de ciudadanía.
Las organizaciones sindicales: salario mínimo de inserción para desocupados e ingreso de ciudadanía
La noción de ingreso ciudadano, en tanto reconocimiento del derecho a disponer de un básico de ingreso, fue extendiéndose a otros ámbitos, como el de las organizaciones de trabajadores. Durante los años noventa, la estrategia gubernamental con los sindicatos – estructuras tradicionalmente ligadas al movimiento peronista en el gobierno – fue al mismo tiempo de división y negociación, matizada con un ejercicio selectivo de premios y castigos, como el otorgamiento de asistencia financiera estatal a las obras sociales administradas por los sindicatos[25]. Al mismo tiempo, la adhesión de algunos sindicatos (más bien, de la cúpula dirigente enquistada en cargos directivos por años) al desmantelamiento de las políticas de protección social, se obtuvo mediante la participación en los nuevos negocios de la privatización de empresas públicas y del régimen de previsión social[26].
Esta conducta cómplice con el gobierno mereció el rechazo de algunos sectores de trabajadores que promovieron nuevas formas de organización y representación. El punto culminante de este proceso fue la división de la tradicionalmente unificada representación sindical. En 1992 los gremios opositores al gobierno conformaron la Central de los Trabajadores Argentinos (CTA) que empezó a funcionar en forma paralela a la históricamente “única” Confederación General del Trabajo (CGT)[27]. El estatuto fundacional de la CTA muestra la pretensión de establecer una dinámica diferente del modelo sindical que regía en el país: elección directa de autoridades, representación de desocupados y jubilados, autonomía respecto del Estado, de los partidos políticos y de las corporaciones económicas.
A comienzos del año 2000, el Instituto de Estudios y Formación de la CTA elaboró un documento con propuestas para salir de la crisis económica y social. Ese documento contiene un conjunto amplio e integrado de reformas en diversos campos, como los referidos al financiamiento del Estado, el tratamiento de la deuda externa y la recuperación del mercado interno y de la inversión en los sectores productivos. El diagnóstico plantea como problema central del país a la desocupación, y propone como vía de salida un shock distributivo sobre la base de construir una amplia red de seguridad en los ingresos.
El documento de la CTA coloca como uno de los ejes articuladores del programa a la necesidad de garantizar el derecho a un “ingreso básico de ciudadanía”. En la propuesta, este ingreso básico de ciudadanía se implementaría por medio de tres programas principales: i) el establecimiento de un subsidio universal a los niños entre 0 y 18 años; ii) una asignación no contributiva para todas las personas mayores de 65 años que no hubieran logrado cumplir los requisitos exigidos por el régimen jubilatorio; iii) un seguro de empleo y formación para los trabajadores jefes/as de hogar desocupados.
Los recursos para el financiamiento provendrían de ingresos fiscales resultantes de: i) ahorros por eliminación o reducción operativa de otros programas asistenciales; ii) aumento de la recaudación tributaria como resultado de la supresión de las exenciones contempladas en la normativa del impuesto a las ganancias de las personas físicas; iii) incremento de los aportes patronales a la seguridad social para las empresas de servicios; iv) incremento de la carga tributaria sobre determinados bienes de consumo considerados no esenciales.
A partir de esta iniciativa, la CTA puso en marcha numerosas acciones de difusión y movilización tendientes a legitimar y generar consensos sobre la propuesta. Hacia fines del 2000 convocó a la llamada “Marcha Grande por el Trabajo”. Estas caravanas partieron a pie desde distintas ciudades del interior del país y confluyeron luego de varios días en Buenos Aires con una acto masivo en apoyo al proyecto. Como parte de las actividades llevadas a cabo por la caravana en su recorrido, se recolectaron firmas de adhesión a un petitorio para que el Poder Ejecutivo convocara a una “Consulta Popular”, un nuevo mecanismo institucional por el cual la ciudadanía puede peticionar el dictado de leyes concretas y que fuera habilitado por la reforma constitucional de 1994.
El número de firmas recolectado superó los requisitos legales exigidos para avalar la pertinencia de la convocatoria a la Consulta Popular. Sin embargo, las autoridades gubernamentales no concretaron ninguna medida a favor de la iniciativa. Por esta razón, la CTA decidió convocar a un amplio espectro de organizaciones sociales para la conformación de la Asamblea por la Consulta Popular. En julio del 2001, la Asamblea acordó la puesta en marcha del Frente Nacional Contra la Pobreza (FreNaPo), cuya Junta Promotora Nacional fue integrada por representantes de organizaciones de pequeños y medianos productores, de la propia Central de los Trabajadores Argentinos (CTA); la Federación Agraria Argentina; Abuelas y Madres de Plaza de Mayo; etc., como así también diferentes personalidades políticas, religiosas, periodistas, artistas, etc.
A partir de allí, y con la consigna “Ningún hogar pobre en la Argentina”, el FreNaPo continuó desarrollando un programa de acciones de movilización en torno a la propuesta del seguro de empleo y formación para jefes/as de hogar desocupados y de la asignación universal para niños y ancianos. Estas acciones culminaron con la realización de una “consulta popular” no oficial. El operativo fue organizado y controlado por voluntarios de organizaciones sociales y más de 3 millones de ciudadanos votaron por el “SI” a la idea de implementar un seguro de empleo y formación junto con el ingreso universal para niños y ancianos.
Políticas públicas oficiales y distorsiones del concepto de ingreso ciudadano
Si bien los gobiernos que en los últimos años se sucedieron en el país nunca asumieron el debate sobre el ingreso ciudadano, es posible identificar en ciertas políticas y discursos la incorporación de algunos aspectos que le son propios. Lamentablemente, la preocupación por apropiarse del término es paralela con la tergiversación de sus objetivos y contenidos.
Así, al promediar la mitad del mandato del gobierno del ex Presidente Fernando de la Rúa funcionarios del área social comenzaron a anunciar la intención de establecer un “salario de ciudadanía” o “salario de inserción” en el país. Con este propósito se desarrollaron algunas “experiencias piloto”, en escala reducida y focalizada en grupos considerados vulnerables a los cuales se les otorgaba un ingreso monetario por un período de tiempo limitado, condicionado al cumplimiento de actividades de “inserción social”, principalmente, asistir a esquemas de formación educativa y técnica, como así también atención sanitaria de los niños.
Hacia fines de 2001, como prolegómeno del estallido de la crisis que culminó con la renuncia de De la Rúa, el gobierno puso en marcha un nuevo paquete de ajuste fiscal, reprogramación de los vencimientos de la deuda pública y reconversión de los pasivos empresarios con el sistema bancario. En ese momento, anunció que a partir de enero de 2002 regiría una “garantía de ingreso básico familiar” que llamó: “Sistema Integrado de Protección a la Familia” (SIPROF)[28]. Esta propuesta consistiría, básicamente, en la implementación de una asignación por hijo, pagadera mensualmente a las familias, con independencia de la condición laboral de los padres [29]. El financiamiento de estas medidas se lograría mediante el reemplazo del programa de asignaciones familiares vigente, cuyas características principales se describieron previamente.
Para promover la adhesión y legitimar la reforma, el gobierno apeló a un discurso basado en principios de universalidad, incondicionalidad y derecho de ciudadanía, conceptos que en su totalidad son ajenos a la política social tradicionalmente seguida en el país. Sin embargo, en los hechos, el proyecto de reforma no era otra cosa que una nueva variante de las intervenciones asistenciales focalizadas, de cuyo fracaso se acumula ya una amplia experiencia. En este sentido, son ilustrativos los requisitos que la normativa imponía para acceder a la cobertura: i) niños de hasta 14 años (el régimen de asignaciones familiares cubre hasta los 18 años); ii) test de recursos del grupo familiar, cuyos ingresos totales debían ser inferiores a $ 1.000 por mes; iii) test patrimonial del grupo familiar; iv) exclusión de ciertas categorías de trabajadores autónomos.
Por detrás de la prédica universalista y de ciudadanía, la realidad era otra. La propuesta de reforma resultaba funcional al objetivo de un nuevo ajuste fiscal y continuaba con el proceso de desmantelamiento y retracción de las instituciones sociales. Resulta así que las propias fuentes oficiales estimaban que el nuevo régimen de asistencia a la niñez implicaría una reducción del gasto público. El ahorro fiscal era producto de la eliminación de algunos beneficios del régimen de asignaciones familiares (como las asignaciones por matrimonio, nacimiento, adopción y un adicional anual por ayuda escolar), como así también por la disminución del valor monetario del beneficio abonado por hijo[30] y la reducción de la edad de cobertura a los 14 años.
El SIPROF apelaba a varios de los postulados que sostienen el proyecto de ley del INCINI, pero alterando sus contenidos: i) no era universal sino que focalizaba tanto por edad como por ingreso del hogar y por categoría ocupacional; ii) tomaba a los hijos como objetivo central de la política social, pero generaba discriminaciones y pretendía pagar valores diferenciados entre los mismos según el salario del jefe de hogar; iii) no ataba la asignación a una reforma tributaria basada en la integración entre la asignación por hijo y las deducciones en el impuesto a las ganancias ni a ningún tipo de reforma tributaria. Como reflejo de la improvisación, de la falta de consistencia de la propuesta y del objetivo fiscalista expresado en la reducción de beneficios, el decreto fue derogado antes del plazo legal previsto para su entrada en vigencia.
Luego de la renuncia del presidente De la Rúa a fines de 2001, la Asamblea Legislativa designó a Eduardo Duhalde del Partido Justicialista (segundo en las elecciones presidenciales de 1999) como presidente interino para completar el período presidencial interrumpido. El nuevo gobierno inició su gestión con una brusca y alta devaluación del peso, junto con la conversión a moneda local de los créditos y deudas existentes en dólares. Al mismo tiempo, y luego de un período de doble tipo de cambio controlado, decretó la flotación bajo la insistencia del FMI. Estas medidas provocaron fuertes presiones inflacionarias – después de años con deflación de precios – que implicaron una nueva contracción del salario real y de la actividad económica, con efectos negativos sobre la recaudación tributaria, el empleo y la pobreza.
Como un intento por moderar la conflictividad social, el gobierno interino puso en marcha un programa masivo de transferencia de ingresos al que definió como “derecho familiar de inclusión social”. No obstante, el llamado “Plan Jefes/as de Hogar Desocupados” (PJJHD) continúa operando con la lógica focalizadora, esta vez, en los hogares con hijos (de hasta 18 años) cuyos miembros se encuentran desocupados y carecen de ingresos. El beneficio consiste en el pago monetario mensual de $150 (unos 50 dólares), una suma fija por beneficiario con independencia del número de integrantes del hogar que habite. Las familias se comprometen a asegurar la asistencia escolar de los hijos así como el cumplimiento de determinadas acciones de atención de la salud (vacunas, controles periódicos de la madre embarazada, control de peso y talla de los niños, etc.) y la realización de determinadas contraprestaciones laborales por parte del beneficiario.
La innovación más importante que resulta del PJJHD es su escala operativa que alcanza casi a 2 millones de subsidios mensuales y un gasto anual de $3.500 millones (algo más de 1% del PBI). Hasta ahora (mayo de 2003) los pagos se realizan mediante la entrega de bonos públicos; una suerte de cuasi-moneda de aceptación generalizada, que incluso sirve para el pago de impuestos.
La idea difundida por el discurso oficial es que el programa establece un derecho de inclusión social y, por lo tanto, que se trata de una cobertura de acceso universal; libre entonces de intermediaciones y deformaciones clientelistas. La realidad que emerge del diseño normativo del programa es bien diferente. Así, resulta que no todos los hogares pobres tienen acceso a la cobertura del programa como tampoco el conjunto de los trabajadores desocupados. Un índice elocuente de esta situación es la conformación de diferentes organizaciones territoriales de “beneficiarios” y “excluidos”, que llevan a cabo continuas acciones directas (marchas, “piquetes” y cortes de rutas) en reclamo de la ampliación de los “cupos” de beneficiarios.
De esta forma, el impacto del PJJHD sobre los indicadores de indigencia y de pobreza es prácticamente imperceptible. Según la medición de octubre de 2002, para el aglomerado del Gran Buenos Aires, el número de hogares pobres se reduciría de 42.6% a 42.3% en tanto que el número de hogares en situación de indigencia por ingresos bajaría de 18.7% a 16.9% como resultado de la percepción del beneficio. El anunciado “derecho familiar de inclusión social” no es tal en los hechos; debido al alcance restrictivo de la cobertura y el nivel del beneficio, particularmente, una suma fija independiente del tamaño del hogar seleccionado.
Como era previsible, los efectos son algo más significativos cuando se toman en cuenta los indicadores de desempleo. Puesto que los beneficiarios del programa deben realizar algún tipo de contraprestación laboral (generalmente, una jornada reducida en algún servicio comunitario) las encuestas de empleo consideran a los trabajadores como “ocupados”. En consecuencia, para la medición de octubre de 2002, la tasa de desempleo abierto registró una disminución de 21.8% a 17.8% como resultado del programa.
Conclusiones y perspectivas
Es evidente que ciertos postulados propios del ingreso ciudadano se han ido incorporado progresivamente a los discursos y a las prácticas de las políticas públicas en la Argentina. El itinerario seguido por este proceso muestra alguna semejanza con la experiencia de otros países: el debate se origina y madura preferentemente en el ámbito académico, para luego trascender y tomar impulso en la esfera pública, tanto en las organizaciones políticas como sociales. Por cierto, las características asumidas por este proceso reconocen las particularidades del ambiente institucional y político del país en los últimos años.
El desmantelamiento del sistema de protección social construido en la posguerra y los crecientes fenómenos de pobreza y exclusión social, proporcionan un marco favorable al debate del ingreso ciudadano. El quiebre del paradigma del pleno empleo, el aumento de la precariedad laboral y la inseguridad del ingreso estimulan planteos críticos de la visión dominante y promueven condiciones objetivas para el debate sobre nuevas instituciones que garanticen niveles básicos de protección social. El contexto económico y social posterior al estallido de la crisis final del plan de convertibilidad se presenta todavía más favorable para la discusión acerca de la implantación de redes alternativas de seguridad social.
Una de las mencionadas promotora del ingreso ciudadano para la infancia marcó claramente el cambio de escenario producido en los últimos años: “En 1997 asumimos la propuesta como una suerte de utopía cuya intención principal era instalar la discusión del tema y, de paso, señalar que el modelo social que se venía implantando era un colosal proceso de transferencia de los sectores medios y bajos de la sociedad hacia los más ricos… hoy día lo asumimos y planteamos como una necesidad”[31].
El reconocimiento del estado de necesidad promueve consensos a favor de políticas públicas más activas. Así, los resultados de una investigación realizada durante el año 2001 en los tres principales centros urbanos de la Argentina, permite comprobar que 83% de los encuestados está decididamente en favor de imponer regulaciones sobre los ingresos personales, ya sea fijando topes máximos o valores mínimos. En el mismo sentido, una amplia mayoría (76%) se expresa a favor del establecimiento estatal de una garantía de ingreso para los pobres. En este caso, prevalece la opinión de imponer algunas contraprestaciones, principalmente, la disposición a desempeñar algún empleo o trabajo comunitario en el caso de los beneficiarios adultos o la obligatoriedad de asistencia escolar de los niños[32].
Los valores que se expresan en estas opiniones deben ser motivo de evaluación por parte de los promotores de la propuesta del IC. Al respecto, es oportuno señalar que, al menos en la situación actual de la Argentina (quizás, también en el resto de la América Latina) la aplicación de ciertas condiciones de acceso a la cobertura, más que un mecanismo de exclusión puede actuar como complemento de otras políticas sociales y contribuir a mejorar sus rendimientos. Por ejemplo, fortalecer la asistencia escolar de los niños, o la atención primaria de la salud mediante el cumplimiento de controles periódicos preventivos, tanto del niño como de la madre embarazada.
La aplicación de contraprestaciones laborales a los adultos resulta un tema mucho más controvertido. En primer lugar, esta exigencia y sus alcances no pueden tratarse con independencia del monto del beneficio percibido por el titular o el grupo familiar. En segundo lugar, su cumplimiento efectivo requiere disponer de una infraestructura pública en condiciones de absorber contingentes laborales en actividades que brinden alguna utilidad social; situación tanto más crítica cuando se trata de intervenciones masivas atento a los niveles que alcanzan el desempleo y la pobreza. Tercero, contar con capacidad de gestión adecuada para monitorear el cumplimiento de las contraprestaciones así como criterios y disposición para sancionar las irregularidades detectadas.
El actual PJJHD expresa este tipo de conflictos, cuya no resolución se manifiesta como una disociación entre el plano formal y la realidad concreta. Así, mientras la normativa dice establecer un derecho universal de inclusión social y fija la obligatoriedad de contraprestaciones laborales por parte de los beneficiarios; en los hechos, al focalizar en un determinado grupo vulnerable, opera con criterios de selección y “racionamiento” que promueven la intermediación política y el clientelismo. En el mismo sentido, las evidencias de contraprestación laboral efectiva son escasas como también son limitadas las posibilidades de control y de sanción. Además, el acceso al programa fue posible sólo en un momento determinado del tiempo. Esto congela el plantel de potenciales beneficiarios, por lo que, aún dentro del propio criterio de focalización, excluye a los nuevos jefes de hogar desocupados y, al mismo tiempo, parece presuponer que los beneficiarios actuales continuarán desocupados.
A pesar de los señalamientos críticos, existe un amplio consenso a favor de su continuidad atento a la gravedad de la situación socioeconómica. En este contexto, el debate que se abre a futuro permitiría diferenciar entre dos concepciones opuestas. De un lado, la visión “residual-asistencial” de las instituciones sociales. Desde esta perspectiva, el plan es concebido como un programa de “emergencia”, cuya escala operativa debería tender a reducirse en la medida en que se recupere la demanda de empleo del sector privado, proceso de reabsorción para lo cual se requiere el mantenimiento del beneficio con bajos niveles monetarios de manera tal de evitar la trampa del desempleo. De aquí también el énfasis en imponer una mayor eficiencia en la gestión, especialmente, en el cumplimiento de la exigencia de contraprestación laboral y la sanción de los incumplimientos. Dentro de esta línea argumental, una variante más extrema es la que apunta a transferir el subsidio a la demanda (el trabajador desocupado) por un subsidio a la oferta (la empresa que lo contrate). En este caso, el beneficio pasa a ser un subsidio parcial al costo laboral de las empresas que incorporen personal de la lista de beneficiarios del programa.
De otro lado, se ubican los que promueven la construcción de redes preventivas de seguridad socioeconómica basadas en la idea del ingreso ciudadano. En este caso, la estrategia del debate habrá de continuar impulsando la incorporación a las políticas públicas de un ingreso universal para los grupos dependientes y más vulnerables: la infancia y los adultos mayores. Desde esta perspectiva, el diseño y la escala operativa del actual PJJHD deberían redefinirse y reducirse, transformándose progresivamente en un esquema complementario de los dos pilares universales señalados, contemplando la cobertura de los hogares que aún permanecieran con ingresos inferiores a un cierto nivel.
Así como es evidente que este segundo enfoque tiene mayores impactos positivos sobre la desigualdad social y la pobreza, es también evidente que exige mayores recursos fiscales. De esta forma, la cuestión del financiamiento constituye un punto central del debate. Aún la adopción de una estrategia progresiva que comience con esquemas de IC parcial (por cobertura o nivel del beneficio) habrá de significar que se aumente la presión tributaria media.
El punto es cómo se logra aumentar la recaudación impositiva y a qué finalidades se asignarían prioritariamente estos recursos fiscales adicionales. La presión tributaria media de Argentina es relativamente baja, aún en el contexto latinoamericano, y el aumento de la misma debe ir de la mano de reformas destinadas a corregir sus componentes más crudos de inequidad y regresividad.
Por su parte, el mayor conflicto a resolver para la asignación de los recursos públicos se vincula con la renegociación de los compromisos de la deuda pública externa, incluyendo a los organismos internacionales de crédito. Es por demás evidente, que no están en juego aquí meramente conflictos técnicos de asignación de recursos sino que se trata de opciones políticas, para cuya resolución se requiere de voluntad, legitimidad y poder. Estos insumos son bastante escasos en la Argentina contemporánea.
Buenos Aires, 27 de mayo de 2003
[1] El presente trabajo es una versión revisada y actualizada del artículo publicado en “La Renta Básica en la Agentina: Objetivos y Posibilidades del Ingreso Ciudadano”, Robert van der Veen, Loek Groot y Rubén Lo Vuolo (editores), Miño y Dávila, Buenos Aires, Argentina, noviembre de 2002.
[2] Investigadores del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (Ciepp), www.ciepp.com.ar
[3] Se define “configuración híbrida” conforme a las categorías propuestas por Esping–Andersen, G. (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton University Press. Princeton, USA.
[4] Lo Vuolo, R. y Barbeito, A. (1998): “La nueva oscuridad de la política social”, Ciepp/Miño y Dávila Editores, Madrid (España), 2da. Edición, capítulo II, pág. 120
[5] Además, la condición asalariada determinaba el acceso a la cobertura de los servicios de salud, de las asignaciones familiares y la percepción de la jubilación.
[6] Este esquema fue conocido como “régimen de convertibilidad”.
[7] En el sentido de Pierson, P. (1994) Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment (Cambridge: Cambridge University Press). Para mayores detalles del caso argentino, ver Lo Vuolo, R. (1998): ‘Crisis de integración social y retracción del Estado de Bienestar en Argentina’, en La Nueva oscuridad de la política social (Buenos Aires: Ciepp/Miño y Dávila).
[8] La tasa de desocupación abierta saltó de 7% de la PEA en 1991 a 18,4% en 1995, manteniendo ese nivel con leves oscilaciones durante una década. La subocupación horaria aumentó de 8,6% a 14,6%.
[9] Rodríguez Enríquez, C. (2000) Indicadores de precariedad laboral como estimación de la zona de vulnerabilidad social, Documentos de Trabajo Ciepp Nº 27, Agosto.
[10] La caída del PBI en el 2002 registró un record histórico: – 10.9%.
[11] Algunos antecedentes en la materia pueden ser consultados en www.ciepp.com.ar
[12] Lo Vuolo, R. (editor) (1995): “Contra la Exclusión. La propuesta del Ingreso Ciudadano”; Ciepp/Miño y Dávila Editores, Buenos Aires (Argentina).
[13] Lo Vuolo, R y otros (1999): “La Pobreza de las políticas contra la pobreza”, Ciepp/Miño y Dávila Editores, Madrid (España).
[14] La falsedad del discurso focalizador, como respuesta a este problema considerado “transitorio”, se hace aún más manifiesta cuando se considera la desproporcionada brecha que tiene lugar entre la población objetivo y la reducida población efectivamente alcanzada por estos programas asistenciales.
[15] Debe notarse que la aplicación parcial del IC es un hecho ampliamente discutido en la literatura. No obstante, en general, está referida al nivel monetario del beneficio. En cierto modo, la estrategia puesta en práctica innova en tanto el carácter parcial se entiende a la identificación de los grupos de población en mejores condiciones para iniciar la implantación del IC.
[16] Lo Vuolo y Barbeito (1996) presentaron una ponencia en el Congreso del BIEN realizado en Viena (Austria) que despertó el interés de algunos sectores políticos. En esta línea argumental, los ancianos sin cobertura jubilatoria constituirían un segundo grupo de interés en la estrategia de implementación progresiva del IC.
[17] Ver, por ejemplo, Gaggero J. y Gomez Sabían, J.C.: “Argentina. Cuestiones macrofiscales y políticas tributarias”, Colección Diagnósticos y Propuestas, Número 1, Ciepp-Fundación OSDE, Buenos Aires, 2002.
[18] El programa de asignaciones familiares siempre estuvo organizado como un típico seguro social financiado mediante un impuesto al salario que pagaba una diversidad de beneficios relacionados con la situación familiar (cónyuge, hijos, educación, nacimiento, etc). Sin embargo, acorde con la retracción sistémica de los últimos años su alcance fue desnaturalizándose por dos vías principales: una, la reducción de las fuentes de financiamiento; otra, el ajuste de los beneficios mediante la “focalización” en los asalariados de más bajos ingresos.
[19] En este tema, véase Lloyd-Sherlock (1999): “Ancianidad y pobreza en el mundo en desarrollo”, Miño y Dávila Editores – Ciepp, Madrid (España).
[20] En el año 2000, los aportes y contribuciones al sistema de seguridad social representaron sólo 30% del total de ingresos corrientes.
[21] La UCR gobernó el país luego de la restauración de la democracia, con la presidencia de Raúl Alfonsín entre 1983 y 1989; posteriormente, en el contexto de una Alianza con otros partidos, volvió al gobierno en 1999 con la presidencia de Fernando de la Rúa quien renunció, en medio de fuertes conflictos sociales en diciembre de 2001.
[22] En los hechos, la integración implica suprimir los diferentes esquemas que actualmente transfieren ingresos monetarios a las familias, tanto por el gasto público social como por la vía de ventajas tributarias.
[23] Ver, en especial, notas de Horacio Verbitsky en el diario Página 12: “Cambiar la lógica” (20/03/1997) y “Un proyecto para los chicos que convierte la ayuda en derecho” (2/4/1997).
[24] El Movimiento Federal Recrear y la Unión Cívica Radical.
[25] Lo Vuolo, R. (1998), op. cit, cap. III, pág. 213.
[26] La adhesión de algunos sindicatos que apoyaron la retracción de las políticas públicas, en muchos casos respondió a la típica práctica de rent seeking; ver Etchemendy, S. (2001) “Construir coaliciones reformistas: La política de las compensaciones en el camino argentino hacia la liberalización económica”. Buenos Aires: Desarrollo Económico 40 (160), pp. 675-705.
[27] Un ejemplo de los mecanismos de coerción estatal es el hecho de que sólo en 1997 la CTA lograra por parte del gobierno el reconocimiento legal como entidad gremial de los trabajadores.
[28] Decreto del Poder Ejecutivo Nº 1382 de noviembre de 2001.
[29] El proyecto incluía también una prestación básica para la tercera edad, de alcance realmente muy restringido, puesto que por el próximo quinquenio sólo cubriría a las personas mayores de 75 años que no tuvieran ingresos de ninguna otra fuente, ni fueran propietarios de la vivienda que habitan ni que su cónyuge tuviera algún tipo de ingreso.
[30] Cabe señalar que en los años previos el programa de asignaciones familiares había sufrido sucesivos recortes: i) eliminación de la asignación por cónyuge; ii) exclusión de la asignación por hijo a los asalariados con remuneraciones superiores a cierto nivel; iii) aplicación de una escala de beneficios por hijo decreciente según tramo de remuneración del trabajador (hasta la exclusión total del punto anterior); iv) rebaja adicional de 13% de todas las asignaciones vigentes.
[31] Elisa Carrió, Seminario sobre “Precariedad laboral, vulnerabilidad social y seguridad socioeconómica”, DSE-Ciepp-Ceped, Buenos Aires, 25-27 de junio de 2001.
[32] Barbeito, A. y Lo Vuolo, R (2002): “Income (in)security: An observation of the Argentinian case”, Technical Seminar on People´s Security Survey; ILO Geneva, 28-30 November 2001.